Die Umsetzung der Integrationsvorlehre

Erfolgsfaktoren für die Koordination politischer Akteure

Als Reaktion auf den Flüchtlingsstrom von 2015-2017 hat das Staatssekretariat für Migration (SEM) entschieden, ein neues Ausbildungsprogramm zu lancieren. Die Integrationsvorlehre, kurz INVOL, wurde vom SEM entwickelt, wird aber durch eine beachtliche Anzahl staatlicher und nicht-staatlicher Akteure auf kantonaler Ebene umgesetzt. Neben 18 Kantonen konnten eine Reihe von Organisationen der Arbeitswelt (OdA) und ausbildende Betriebe gewonnen werden. 800 Flüchtlinge traten 2018 eine Integrationsvorlehre an. Die Zusammenarbeit der Akteure bei der Verwirklichung des Programms ist nicht selbstverständlich. Eine Studie nennt vor allem zwei Faktoren für das Gelingen: Die Flexibilität des SEM, auf unterschiedliche Bedürfnisse der Kantone und des SBFI einzugehen, sowie die wegen der Dringlichkeit des Problems gesprochenen Ressourcen.

Annatina Aerne
Giuliano Bonoli
Von Annatina Aerne und Giuliano Bonoli
Annatina Aerne ist Postdoktorandin an der Universität St.Gallen. Giuliano Bonoli ist Professor für Sozialpolitik am Institut für öffentliche Verwaltung (Idheap), Universität Lausanne.

Einleitung

Das SEM initiierte das Programm, obwohl eigentlich das SBFI für Berufsbildung zuständig ist. Die Curricula des Programms werden durch die Organisationen der Arbeitswelt in Zusammenarbeit mit den kantonalen Berufsbildungsbehörden entwickelt.

Koordination zwischen verschiedenen politischen Akteuren ist ein prominentes Thema in der wissenschaftlichen Literatur (Peters 2005). Koordination ist ein weiter Begriff und bezeichnet unterschiedlichste Prozesse (Cejudo and Michel 2017; Tosun and Lang 2017; Trein, Meyer, and Maggetti 2018). Verschiedene Beiträge identifizieren Faktoren, welche Koordination erleichtern oder erschweren (Weiss 1987; Braun 2008; Trein 2016; Candel and Biesbroek 2016; Hoornbeek and Peters 2017). Trotz der vielfältigen Literatur, die sich mit dem Thema beschäftigt, ist es nach wie vor unklar, unter welchen Umständen Akteure erfolgreich zusammenarbeiten.

Der Startpunkt unserer Analyse ist ein Modell, das von Trein (2016: 5) entwickelt wurde. Das Modell unterscheidet die Akteurskonstellationen anhand zweier Dimensionen: Rücksicht auf und die Distanz zwischen den beteiligten Akteure. Rücksicht bezieht sich auf das Ausmass, in dem ein Akteur auf die Bedürfnisse und Interessen eines anderen achtet. Die Distanz der Akteure zueinander meint beispielsweise, ob die Akteure im selben Amt verortet sind.

Das Programm INVOL bereitet Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene während eines Jahres auf eine Berufslehre vor. Es ist ein duales Ausbildungsprogramm, weil es mindestens acht Wochen Ausbildung in einem Betrieb vorsieht. Neben der betrieblichen Ausbildung besuchen die Flüchtlinge ein schulisches Angebot mit Deutschkursen und allgemeinbildenden Fächern. Die meisten Umsetzungen kombinieren die schulische und die betriebliche Ausbildung parallel, sodass die Flüchtlinge während anderthalb Tagen pro Woche arbeiten und an dreieinhalb Tagen die Schule besuchen.

Die Umsetzung des Programms setzte die Koordination verschiedener Akteure voraus. Die untenstehende Grafik verdeutlicht die Komplexität des Programms. Das SEM initiierte das Programm, obwohl eigentlich das SBFI für Berufsbildung zuständig ist. Die Curricula des Programms werden durch die Organisationen der Arbeitswelt in Zusammenarbeit mit den kantonalen Berufsbildungsbehörden entwickelt. Die kantonalen Migrationsämter wählen geeignete Kandidat/innen aus.

Abbildung 1: Umsetzung der Integrationsvorlehre: Beteiligte Akteure. Quelle: Eigene Daten.
Legende:
- SEM: Staatssekretariat für Migration
- SBFI: Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation
- OdA: Organisation der Arbeitswelt
- 1: Schnittstelle 1

Im Folgenden beleuchten wir vier Schnittstellen dieses komplexen Gebildes, die sich in Bezug auf Rücksicht und Distanz der beteiligten Akteure unterscheiden. Die ersten drei Schnittstellen (1, 2, 3) involvieren je einen Akteur vom Politikfeld Migration und einen weiteren Akteur aus dem Feld der Berufsbildung. Die letzte Schnittstelle (4) verläuft zwischen den kantonalen Ämtern und dem privaten Sektor.

  • Schnittstelle #1 zwischen SEM und dem Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI).
  • Schnittstelle #2 zwischen SEM und den verschiedenen kantonalen Berufsbildungsämtern.
  • Schnittstelle #3 zwischen den kantonalen Berufs- und Migrationsämtern.
  • Schnittstelle #4 zwischen den kantonalen Ämtern und den privaten Akteuren.

Die Studie analysiert diese Schnittstellen anhand sechs kantonaler Fälle. Die Fallauswahl wurde so getroffen, dass wir die kantonale Diversität abbilden können. St. Gallen, Zürich, Basel-Stadt, Waadt, Genf und Jura unterscheiden sich in Bezug auf die Dimensionen, die im Hinblick auf Berufsausbildung besonders wichtig sind: Sprache und Anteil der Jugendlichen, die sich für eine Berufslehre entscheiden. Die Studie basiert auf insgesamt zwanzig Interviews mit den Bundesämtern und kantonalen Ämtern sowie den Organisationen der Arbeit und wurde im Rahmen des Leading House Governance of Vocational and Professional Education and Training (GOVPET) durchgeführt.

1. Schnittstelle: SEM und SBFI

In Bezug auf die zwei Dimensionen unseres Modells stellen wir fest, dass insbesondere die rücksichtsvolle Haltung des SEM eine ermöglichende Rolle gespielt hat.

Die Idee eines neuen Berufsbildungsprogramms für Flüchtlinge wurde erstmals in einem Bericht im Jahr 2015 erwähnt. Der Bundesrat hiess das Programm als Pilotprojekt für vier Jahre gut und finanzierte es mit CHF 54 Millionen. Als das Programm im Dezember 2015 beschlossen wurde, ist das SEM mit der Umsetzung beauftragt worden. Berufsbildung liegt allerdings ausserhalb des normalen Kompetenzbereichs des SEM. Verantwortlich für Berufsbildung ist das SBFI. Das SBFI war anfangs skeptisch bezüglich der Umsetzung eines solchen zusätzlichen Programms. Das SEM hatte zunächst ein Programm vorgeschlagen, welches zu einem national anerkannten Diplom führen sollte. Das schürte seitens des SBFI die Befürchtung, dass Flüchtlinge durch ein kürzeres Programm ein Fähigkeitszeugnis erhalten könnten, welches die Anforderungen an die Berufsbildung senken würde. Das SBFI erklärte:

«Das Risiko war die Schaffung eines parallelen Programms zu den regulären Berufsbildungsgängen. Ein paralleles Programm, für eine spezifische Gruppe, welches am Ende irgendwie äquivalent sein sollte.» (Interview 1).

Stattdessen befürwortete das SBFI, die Flüchtlinge durch existierende Programme in den Arbeitsmarkt zu integrieren (Interview 1, Interview 2). Das entsprach jedoch nicht dem Bedürfnis des SEM, ein neues und sichtbares Programm zu schaffen, welches dem politischen Druck antwortete, etwas Vorzeigbares bezüglich der Flüchtlingskrise zu tun (Interview 4).

Im September 2016 zeichnete sich ein Kompromiss zwischen dem SEM und dem SBFI, den kantonalen Erziehungsdirektoren (SBBK) und den verschiedenen Organisationen der Arbeit ab (Interview 2). Ein zusätzliches einjähriges Programm sollte umgesetzt werden, jedoch ohne national anerkanntes Diplom. Das Programm musste einen praktischen Teil von mindestens acht Wochen beinhalten. Das war eine Bedingung, von welcher das SEM nicht abrückte (Interview 2). Allerdings wurden nun auch kantonale Umsetzungen akzeptiert, obwohl das SEM anfangs nationale Umsetzungen befürwortete (Interview 2). Die Kantone sollten auch zur Finanzierung des Programms beitragen. Ausserdem setzte das SBFI durch, dass Kandidat/innen gewisse Sprachanforderungen erfüllen sollten, um am Programm teilnehmen zu können.

In Bezug auf die zwei Dimensionen unseres Modells stellen wir fest, dass insbesondere die rücksichtsvolle Haltung des SEM eine ermöglichende Rolle gespielt hat. Das SEM war bereit, das Programm an die Bedürfnisse des SBFI anzupassen. Ausserdem spielte wohl auch der politische Druck eine Rolle, welcher es dem SBFI erschwerte, die Opposition aufrechtzuerhalten. Ein Programm abzulehnen, welches die Integration von Flüchtlingen zum Ziel hatte, war keine populäre Position.

2. Schnittstelle: SEM und kantonale Berufsbildungsämter

Die Bedingung, dass die Kantone denselben Beitrag bereitstellen sollten, um den Stimulus zu erhalten, wurde nicht sehr strikt umgesetzt. Es kann vermutet werden, dass das Programm übersubventioniert wurde, um die Teilnahme der Kantone zu gewährleisten.

Achtzehn von sechsundzwanzig Kantone beteiligten sich am Programm. Das heisst allerdings nicht, dass das Programm nicht auf Widerstand von kantonalen Berufsbildungsämtern gestossen wäre (Interview 2). Unsere Interviews zeigen, dass die Kantone sehr unterschiedliche Ideen in der Umsetzung des Programms verfolgten.

Zwei Faktoren haben entscheidend dazu beigetragen, die kantonalen Ämter davon zu überzeugen, das Programm umzusetzen. Erstens war das SEM in einer Position, einen finanziellen Anreiz von CHF 13,000 je Kandidat/in und Jahr zu setzen. Dieser Anreiz war zu hoch angesetzt war, als dass die Kantone ihn hätten ignorieren können (Interview 1, Interview 3). Die Bedingung, dass die Kantone denselben Beitrag bereitstellen sollten, um den Stimulus zu erhalten, wurde nicht sehr strikt umgesetzt. CHF 13,000 sind grosszügig berechnet für ein Programm mit zwei Schultagen. Kantonale Ämter bezeichneten das Programm entsprechend als ein teures Produkt (Interview 4, Interview 5). Es kann vermutet werden, dass das Programm übersubventioniert wurde, um die Teilnahme der Kantone zu gewährleisten.

Ein zweiter entscheidender Faktor für die erfolgreiche Umsetzung des Programms war die offene Haltung des SEM. Das SEM war bereit, kantonale Unterschiede zu einem grossen Teil zu respektieren und auch Abweichungen von den Richtlinien hinzunehmen, die nur ein paar Monate vorher etabliert worden waren. Das Resultat ist eine grosse Diversität bezüglich der kantonalen Implementierungen von INVOL. Insbesondere unterscheiden sich die kantonalen Umsetzungen hinsichtlich der Dimensionen, anhand derer duale Berufsbildungssysteme gemeinhin charakterisiert werden: Verantwortliche Behörde, Art der unterrichteten Kompetenzen sowie Unterrichtsort.

Im Hinblick auf das anfänglich präsentierte Framework stellen wir fest, dass sowohl der politische Druck und die damit verbundenen gesprochenen Ressourcen für die Umsetzung der INVOL eine Rolle spielten, als auch die Flexibilität des SEM, kantonale Unterschiede zu berücksichtigen.

3. Schnittstelle: Verschiedene kantonale Ämter

Die dritte Schnittstelle, betrifft die Koordination zwischen kantonalen Migrations- und Berufsbildungsämtern. Die Kantone unterscheiden sich in Bezug auf die vorausgegangene Zusammenarbeit der zwei Behörden. In den deutschsprachigen Kantonen und im Jura hatten die Berufsbildungsämter die Angebote für Flüchtlinge bereits vor dem nationalen Programm ausgeweitet und in diesem Zusammenhang eine Zusammenarbeit mit den Migrationsämtern etabliert. In der Waadt und Genf generierte INVOL neue Formen der Zusammenarbeit.

In Zürich beispielsweise gab es bereits vor dem nationalen Programm eine Vorlehre für Flüchtlinge. Planzer, ein grösseres Logistikunternehmen, hatte bereits 2016 ein Angebot für Flüchtlinge lanciert. Das Programm wurde in Zusammenarbeit mit der nationalen Logistik-Organisation der Arbeitswelt (ASVL) und der kantonalen Berufsschule EB Zürich umgesetzt. Für die Umsetzung des nationalen Programms war daher nur wenig zusätzliche Koordination zwischen den zentralen Akteuren notwendig (Interview 6). Aber auch in St. Gallen, Basel-Stadt und im Jura hatten die Behörden ihre Zusammenarbeit bereits vor INVOL etabliert. In St. Gallen diente INVOL dazu, gewisse Fragen bezüglich der Arbeitsbewilligungen und der Höhe der Löhne zu klären (Interview 5). In Basel-Stadt gab es erheblichere Differenzen: das Erziehungsamt war gegen die Umsetzung des Programms, weil der Mehrwert zu den bereits neu geschaffenen Programmen für Flüchtlinge nicht ersichtlich war. Das Sozialamt hingegen befürwortete die Umsetzung, auch um die interkantonale Zusammenarbeit und die Verbindungen in den privaten Sektor zu verstärken (Interview 7). Eine Arbeitsgruppe entschied, das Programm durch das Sozialamt umsetzen zu lassen.

In den Französisch-sprechenden Kantonen generierte INVOL neue Formen der Zusammenarbeit. Auch Genf und Waadt hatten zusätzliche Programme für Flüchtlinge geschaffen, allerdings kamen diese ohne praktisches Training aus. Die Zusammenarbeit zwischen den Berufsbildungsämtern und den Migrationsämtern war daher ein neues Element. In der Romandie funktionierte die Zusammenarbeit jedoch reibungslos ohne solche vorher bestehenden Kontakte. Die Koordination gelang durch neu geschaffene Gefässe, wie Arbeits-, Steuerungs- und Kontrollgruppen und zusätzlichen Sitzungen. Gewisse Interessenskonflikte konnten einfacher behoben werden, z.B. wenn es um Arbeitsbewilligungen oder Löhne ging. Andere Konflikte waren schwieriger zu lösen, wenn beispielsweise das eine Amt gegen eine Umsetzung des Programms war und das andere dafür. Trotz der unterschiedlichen Distanz zwischen den kantonalen Ämtern gelang die Umsetzung in allen Kantonen. Insgesamt kristallisiert sich damit heraus, dass die unterschiedliche Distanz zwischen den verschiedenen kantonalen Ämtern weniger entscheidend für eine erfolgreiche Umsetzung war.

4. Schnittstelle: Einbezug nicht-staatlicher Akteure

Um INVOL umzusetzen, war die Beteiligung des privaten Sektors notwendig, weil das SEM mindestens acht Wochen praktischen Trainings in einem Unternehmen voraussetzte. Die kantonalen Berufsbildungsbehörden arbeiten mit den Organisationen der Arbeitswelt auch für normale Berufslehren zusammen. Trotzdem war die Entwicklung der Curricula für alle Kantone nicht gleichermassen einfach. Es ist attraktiver für die Organisation der Arbeitswelt, Curricula für grössere Kantone zu entwickeln, wo sie genügend Mitglieder haben, welche Lehrplätze anbieten können. Ausserdem ist die Beteiligung des privaten Sektors einfacher in Kantonen, wo die duale Berufsbildung eine lange Tradition geniesst.

In Zürich und St. Gallen, wo die duale Berufsbildung sehr etabliert ist, haben die Organisationen der Arbeitswelt die Berufsbildungsämter kontaktiert und Lehrplätze organisiert. In Basel, Genf, Waadt und Jura hingegen wurde der Koordinationsaufwand vor allem auf Seite der kantonalen Ämter geleistet. In Jura und in Basel kann dies darauf zurückgeführt werden, dass die Organisation der Arbeitswelt weniger Mitglieder in diesen Kantonen umfassen. In Waadt und Genf erklärt die schulische Tradition der Berufsbildung die Zurückhaltung der Organisationen der Arbeitswelt.

Obwohl die Kantone sich unterscheiden bezüglich der Distanz zwischen dem privaten Sektor und den Berufsbildungsämtern, gelang die Zusammenarbeit überall. Im Hinblick auf unser Modell zeigt sich damit, dass die unterschiedliche Distanz zwischen den kantonalen Behörden und dem privaten Sektor weniger entscheidend für eine erfolgreiche Umsetzung war.

Schlussfolgerungen

Die Erkenntnisse unserer Studie sind, dass die Distanz der Akteure zueinander eine geringe Rolle spielt, aber ein grosses Mass an Rücksicht notwendig ist, um die Koordination verschiedener Akteure zu bewerkstelligen.

Die kantonalen Fallstudien zeigen einerseits eine grosse Diversität in Bezug auf die Distanz der kantonalen Ämter zueinander und andererseits auch zwischen den kantonalen Berufsbildungsämtern und dem privaten Sektor. Trotzdem wurde INVOL in allen betrachteten Kantonen erfolgreich umgesetzt. Rücksichtnahme hingegen spielt eine grosse Rolle. Beispielsweise nahm das SEM Rücksicht auf die Interessen des SBFI und akzeptierte eine grosse Vielfalt an kantonalen Programmen.

Schliesslich gilt es festzuhalten, dass auch kontextspezifische Faktoren für die erfolgreiche Koordination in der Umsetzung des Programms massgeblich waren. Die Dringlichkeit des Themas, («Flüchtlingskrise») sowie die damit gesprochenen Ressourcen erleichterten die Koordination der Akteure, die zur Umsetzung des Programms notwendig waren.

Literatur

  • Braun, Dietmar. 2008. 'Organising the political coordination of knowledge and innovation policies', Science and Public Policy, 35: 227-39.
  • Candel, Jeroen J.L., and Robert Biesbroek. 2016. 'Toward a processual understanding of policy integration', Policy Sciences, 49: 211-31.
  • Cejudo, Guillermo M., and Cynthia L. Michel. 2017. 'Addressing fragmented government action: coordination, coherence, and integration', Policy Sciences, 50: 745-67.
  • Hoornbeek, John A., and B. Guy Peters. 2017. 'Understanding policy problems: a refinement of past work', Policy and Society, 36: 365-84.
  • Peters, B. Guy. 2005. 'The problem of policy problems', Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 7: 349-70.
  • Tosun, Jale, and Achim Lang. 2017. 'Policy integration: mapping the different concepts', Policy Studies, 38: 553-70.
  • Trein, Philipp. 2016. 'A New Way to Compare Horizontal Connections of Policy Sectors: "Coupling" of Actors, Institutions and Policies', Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice.
  • Trein, Philipp, Iris Meyer, and Martino Maggetti. 2018. 'The Integration and Coordination of Public Policies: A Systematic Comparative Review', Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice.
  • Weiss, Janet A. 1987. 'Pathways to Cooperation among Public Agencies', Journal of Policy Analysis and Management, 7: 94-117.